——水权和初始水权分配专家谈

　　7月19日，北京中国科技会堂，“松辽流域大凌河水资源使用权初始分配实施方案”专家咨询会在这里召开。院士专家们在为大凌河水权分配方案积极建言献策的同时，纷纷指出：面对我国水资源短缺、用水矛盾突出的现状，迫切需要水资源管理制度的创新；而只有明晰水权，才能真正实现节水目标，推进节水型社会建设。专家认为：推进水权制度建设，做好初始水权分配，是当前一项迫切的任务。
　　咨询会上，近20位院士专家针对“大凌河水资源使用权初始分配实施方案”这一实例，就与水权及水权分配有关的问题畅所欲言，提出了很多看法和建议。本报记者整理了部分专家的发言要点，希望能对推进我国水权制度建设有所裨益。

　　水权分配是管理水资源的关键

　　张光斗 清华大学原副校长、两院院士

　　2004年7月14日读《辽宁大凌河流域水资源使用权初始分配实施文案》。
　　水利部水资源司抓试点工作方向正确，水权分配是水资源配置，这是水资源管理工作的关键。大凌河流域水资源短缺，应该有一个可行的水资源分配和调度方案，这样可以解决许多用水矛盾。

　　水资源有价水权应明晰

　　沈国舫 中国工程院副院长、院士

　　水资源作为一种自然资源应该是有价的，过去水资源可以无偿使用，这个观念必须转变。水资源是我国的稀缺资源，越往后水资源问题越严重。既然水有价就会有权，就会有产权问题，这个权怎么样使用？过去水资源分配更多带有行政命令色彩，现在越来越重视市场机制的作用，这个产权的价值如何体现，转让是不是有代价，这些问题都在不断产生。
　　在美国的加利福尼亚州考察，我们了解到他们水资源的水权很清楚。一个单位、一个地方用多少水，都非常明确。不用水时，可以把水暂时寄存，通过水银行存起来，可以支取，可以借给别人。
　　水权问题非常重要，水权分配涉及经济、社会、法律上的一系列问题，需要自然科学、社会科学各方面的人士共同努力。希望把这项工作做得更扎实一点、更细致一点。

　　重视水权分配三个必要条件

　　徐乾清 水利部原副总工程师、中国工程院院士

　　开展水权分配或者叫水量分配有三个必要条件：一是要有一个完整的流域水资源评价与水资源规划，否则开展水量分配就很困难；二是开展水权分配的流域必须有一个比较完整的、系统的水资源监测系统，既能测量预报，又能监督，没有这个系统，就不好开展此项工作；三是要在流域内建立统一的水管理体系。有了这三个条件，你才能够真正实现水资源的合理水权分配。
　　对水资源的承载能力应进行分析，而且要把流域分成二级区进行研究，因为将来分配原则有一个优先权的问题。水应该优先用于维持生命和满足人民的生活需要，当然除了饮用水还要考虑粮食安全问题。如果考虑这个问题，就要考虑这个地区如果水资源承载能力很低该怎么做，承载能力高又该怎么做，这需要好好研究。
　　用水优先顺序可能是变动的，按照现在的优先顺序，某种用水可能是优先的，过一段时间也可能就不再优先了。处理这个问题，一个就是要根据平水年、中等干旱年重点分析一下优先顺序，保证程度不同，优先权也不一样。再一个要考虑分水地区今后可能出现的社会经济变化大的趋向，随时准备调整优先顺序。
　　政府留有一些机动水，这个考虑是很好的，但是政府怎么留这个机动水？总得在有一点可操作的办法后再提这个概念。怎么预留这些水？一是利用一些地区有很多多年调节的大水库的有利条件，分水的时候可以有一部分蓄水量不动；再就是在地下水极为丰富的地区，禁采地下水，然后在某种特殊情况下作为后备资源利用。这个问题需要更具体化一些，然后再来提，才有根据。
　　水资源使用权分配的目的需要明确。水资源使用权的分配，首先一个目的就是控制无序用水。现在存在缺水问题，谁也不顾上下左右，谁都取，建立水权制度就是要考虑建立一个有序的取水制度。再一个目的就是促进节水，通过明晰水权解决水的浪费问题。第三个目的就是提高生态环境用水的保证程度。过去主要是对社会经济用水进行分配，对于生态用水认为不成问题。到后来，水少了就顾不上生态用水。水权分配以后，生态环境用水有了保障。
　　水事纠纷处理的原则需要明确。不管分水多么科学、多么好，最后水事纠纷是避免不了的，因此有了水权分配之后，在处理水事纠纷的时候，应该遵循水事纠纷处理原则。

　　四个概念界定水权

　　崔建远 清华大学法学院教授

　　很多专家谈到，水权概念不清晰。不清晰的原因主要在于对水权进行界定时，没有按照比如方便原则、跟法律制度配套、最容易实施等等因素来考虑。其实，从法律的角度，可以用四个概念比较好地解决这些问题。
　　第一个概念，我国《宪法》和《水法》所用的水资源所有权。能够在自然状态循环，不管是地表水还是地下水，都属于水资源，在这个状态下，它的权利是水资源所有权。法律规定水资源归国家所有，由国务院水行政主管部门代表行使。
　　第二个概念是水权，也可以叫水资源使用权。只应在水资源使用权的含义上来用水权概念，水权不应包括水资源所有权。
　　第三个概念是水的所有权。比如，按照水权分配实施方案，大凌河流域的北票市分到了一定数量的水，水进入北票市的输水渠道后，水不再属于水资源，不再是国家所有的财产，而是属于北票市这个水权人的财产，北票市享有这些水的所有权。为了区别，不把它叫水资源而叫水，这样很容易解释，为什么这个公司将矿泉水装在他的瓶子里就可以自由地买卖，而黄河的水就不能自由买卖。
　　第四个概念是，如果由水务局、水务公司享有水权，灌区享有水权，每个城市居民户、灌区农户再取得水时，可以通过签订水的买卖合同来取得这个权利，这个时候它是合同债权。
　　为什么不赞成水权包含水资源所有权、只代表水资源使用权呢？有七点理由：
　　一是要符合我国的法律规定，相关概念不能跟现在的法律相冲突。我国法律规定，水资源所有权归国家，用水的人，它的权利叫取水权，这只是一种；轮船公司在海上航行也是水权，工厂排废水也是水权，为了简化，可以专说取水权。法律已经把所有权和取水权给它们分开了，水资源所有权就是水资源所有权，没有办法划到水权的范畴里。
　　二是权利的产生用最通俗的话说，就是有了母亲才有儿子，一种权利总得从母亲的权利中产生出来，水权产生的母体权利是什么？就是水资源所有权。水资源所有权的占有、使用、收益，拿出来交给用水单位，它的权利就是水权，就是水资源使用权，这是从妈妈那个地方产生出来的。如果把它放在一起，等于母亲和儿子混成一个东西了，就没有分清楚这两个权利。
　　三是用水权这个概念是干什么的呢？水所有人和使用人的利益发生了冲突，就要把这个冲突用权利的形式表达出来，把他们分离，让用水的人有权利，这个时候需要引入另外一个概念，如果是国家自己用这个水，有一个水资源所有权就够了，不需要其他概念；正因为北京市有水，辽宁省有水，怎么跟国家分离，这个就需要命名，命名水权，国家叫水资源所有权，下边用的人叫水权。
　　四是可以跟周围进行类比，可以跟矿产进行类比，矿产资源所有权归国家，矿产归矿业公司，它分得很清楚，水权跟它很类似。
　　五是为了便于国际交流，国外谈的水权就是水资源使用权。
　　六是考虑我国现行法律制度。我国正在制定物权法，将来水权由谁来享有，怎么通过登记来获得，这会有一个基本规定。而用户从水务公司取得自来水需要签订一个合同，如果违反了合同，由中华人民共和国合同法来规范，而不是中华人民共和国物权法。水权转让的时候，应该定一个合同，比如多少价格，这个还是适用于合同法。不同的法律部门对应的概念不同。如果把概念混了，就等于在使用法律的时候找不到相应部门，人为地带来麻烦。在遇到水权纠纷时，首先需要行政仲裁，由水行政主管部门作为调节人来解决纠纷，如果用户对决定不服可以提出行政复议，再不服可以起诉到法院，这都有一套规则，到法院可以有一个权利，有一个诉讼原因，如果这个概念跟现行法律不一致，到法院起诉也非常麻烦。

　　明晰水权是解决八大水利问题的需要

　　吴季松 水利部水资源司司长、教授

　　明晰水权是解决我国水资源问题的迫切要求。具体地说，一是修建水库的需要。过去修建水库只是进行工程设计，今后要依据水权进行水库设计。蓄多少水，蓄谁的水，有没有权利蓄这么多水，这些都是设计水库的依据。二是解决目前各地农业用水纠纷的需要。三是解决行业间用水矛盾的需要。比如工业发展不断地挤占农业用水，到底他有没有这个水权。四是解决地区之间争水问题的需要。五是解决迫在眉睫的国际河流水权问题的需要。六是维护生态水权的需要。七是解决水污染问题的需要。实际上水污染也是一个水权的问题，水权不单是取水权还有排水权，你有没有权利排污，解决这些问题也是非常重要的。八是解决调水中遇到的问题的需要。在调水时，要考虑水权转让问题。
　　真正做好水权分配，要做好12个方面的工作：一要做好科学的水资源评价工作，确定水资源的承载能力；二要了解当地的历史和国际经验；三要制订社会经济发展规划；四要制订当地的水资源综合规划；五要建立公众参与的机制，保证公平；六要建立一个水权分配原则和操作程序，操作性强；七要完善水资源监测系统，必须有反馈、监督；八要建立相应法规，规范行为，解决纠纷；九要统一管理机构，由单一的主体执行；十要建立合理的水价机制，发挥价格杠杆作用；十一要有一个健全的水市场，对水资源进行市场配置；十二要有必要的基础设施。

　　初始水权分配应明确期限

　　王浩 中国水科院水资源所所长、教授

　　这次对松辽流域大凌河水资源使用权进行初始分配，具有里程碑意义。从过去水利系统的实践来看，多是水权转让这方面的事情，都是在初始水权还没有固化下来就进行水权交易。这些积极探索方向都是正确的，但是从真正的理论方法上比较确切开展水资源使用权的初始分配，这还是第一次。只有明晰了水权，把使用权固化了，节水才有原动力，节水型社会才有整个的宏观控制。水权初始分配是政府进行宏观权属管理一个内在和核心的内容。
　　水权分配期限应该进一步明确，从使用权的转让角度看，在没有明晰大的水权分配的时候，使用权的转让不宜时间过长，因为就一个具体工程来说，工程用途各方面的改变都会有很多变化的情况，特别中国今后二三十年是人口的高峰期，又是工业化和城市化进程比较快的时期。分水年限过长会造成不确定性因素比较大。另一个角度看，分水年限不宜过短，过短不利于节水，不利于改善投资环境，不利于用水户有安全感。
　　政府预留水量是非常必要的，政府预留一块水权，会保持整个分水的顺利进行，有了大的不确定性，有了应急的情况，政府预留水权就可以发挥积极主动的作用，增强了水权分配方案的可操作性。

　　初始水权分配必须解决“三水”矛盾

　　夏军 中科院地理科学与资源研究所教授

　　在水资源矛盾与冲突十分突出的中国北方地区，初始水权分配是水资源合理配置最为关键的一个瓶颈问题。通过流域水资源使用权合理分配与实施，能够从水资源管理的使用权限基础上实质解决水资源合理配置的难点问题。
　　初始水权分配必须面对生产用水、生活用水和生态用水“三水”的矛盾，必须考虑水资源数量和质量的统一评价需求。从更深层次上看，必须要先搞清楚一条河流在现阶段“生产和生活用水”的条件下，为了满足一定生态需水和政府预留水资源量，流域究竟有多少可供调配的水资源？这涉及流域水资源数量与质量的联合评价，涉及一条河流在水功能区划和照顾到上下游需水多目标下的可利用水方式和可供水资源量的测算。

　　初始水权分配是水权交易的前提

　　邵益生 中国城市规划设计院副院长、教授

　　水权的概念是模糊的，缺乏清晰的理论指导。水权的分配是复杂的，缺乏成熟的实践经验。水权的交易是敏感的，缺乏现行的法律依据。
　　水权的核心问题是交易，交易的目的是想通过经济的手段使得这个资源能够流转，能够向资源利用效率和效益更高的方向流转。过去我们也分水，但过去的分水是通过行政的一些规则来进行调节的，现在是通过经济的手段来调节。水权的交易前提是初始水权分配，这是一个根本的、最难的问题，这个问题突破了，后面的问题就好解决了。希望水利部通过在大凌河流域开展初始水权分配试点项目，为水权分配提供实践经验，为水权交易法律依据的制订打下基础。

　　来源：中国水利报　　2004年7月22日