"十一五"时期是我国全面建设小康社会承前启后的关键时期,也是把经济社会发展转入科学发展轨道的关键时期。"十一五"规划纲要坚持以科学发展观统领经济社会发展全局,按照"六个必须"的要求,提出了未来五年经济社会发展的指导原则、发展目标、战略重点和主要任务,将成为今后五年我国经济社会发展的 行动纲领。

    以人为本全面协调可持续发展

    从新的历史起点上看,未来若干年是我国发展的战略机遇期,"十一五"规划必将成为决定未来五年乃至今后我国发展的纲领性文件。科学发展观与构建和谐社会的战略思想成为"十一五"规划的一条红线。为了进一步回答发展什么、靠什么发展、如何发展的问题,"十一五"规划提出了"六个立足"的政策取向。用"六个立足"统筹"十一五"规划,奠基我国经济增长方式转入以人为本、全面协调可持续发展的轨道。

    国务院总理温家宝在政府工作报告中,将"加快推进经济结构调整和增长方式转变"作为"十一五"时期我国六大战略重点和主要任务之一,明确指出,"我国当前经济发展中诸多问题的症结,在于结构不合理和增长方式粗放"。

    一是必须按照走新型工业化道路的要求,从优化产业结构中求发展,从节约资源、保护环境中求发展。要推进工业结构优化升级,促进工业由大变强。这是针对我国工业规模已经不小,但总体素质不高、竞争力不强的现状,而提出的一项重大任务。

    二是"十一五"规划对推进信息化、发展高技术产业、振兴装备制造业、发展能源原材料工业等方面的主要任务和建设布局作了部署,规划了一批重大建设项目。提出要加快发展服务业特别是信息、金融、保险、物流、旅游和社区服务业,不断提高服务业的比重和水平。

    三是"十一五"规划把建设资源节约型、环境友好型社会摆在突出位置,提出了明确任务和措施,规划了一批节能重点工程、循环经济示范试点工程、生态保护和环境治理重点工程。认真落实这些任务和措施,将会明显提高资源利用效率,基本遏制生态环境恶化的趋势。

    在很长一段时间内我们是用牺牲环境的方式来促进经济增长,"十一五"时期,将推动由环境换取经济增长为主向环境优化经济为主的历史性转变。新时期我们的目标就是建设资源节约型、环境友好型社会,这个新阶段就是要使经济、社会、环境保护协调发展。

    转变经济增长方式势在必行

    "十五"期间,我国经济实力显著增强、改革成果丰硕、人民生活明显改善。五年来,我国GDP年均增长9.5%(详见表1),财政收入突破3万亿元大关,对外贸易实现了年均25%的高速增长,外汇储备超过8000亿美元,大部分计划目标较好地完成。但是,"十五"时期,我国耕地保有量、主要污染物减排、R&D投入比、高中入学率四大指标没有完成规划目标,能源资源消耗过大,环境污染加剧,自主创新能力不强,经济增长方式转变缓慢等矛盾比较突出。因此,加快经济增长方式的转变势在必行。

    目前,我国的经济增长方式仍然具有"高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环、低效率"的特征。我国不仅受资源瓶颈制约、环境压力不断加大、生态退化问题突出,而且资源浪费非常严重,资源利用效率低下,可持续发展问题日益突出,粗放型增长已难以为继。

    一是不转变增长方式,资源将难以支撑。我国人口众多而资源短缺,未来资源供给的制约将越来越突出,不允许我们继续走粗放型增长的路子,否则,经济运行就不可能进入良性循环。二是不转变增长方式,环境将难以承受。自然环境的破坏必然带来灾害增多,导致社会财富的减少,降低人们的生活质量,影响人的全面发展。粗放式经济增长方式对环境压力日益增大。三是不转变增长方式,生态退化问题突出。目前,全国水土流失面积356万平方公里,占国土面积的37%。沙化土地面积174万平方公里,并且有扩展之势。四是不转变增长方式,资源利用效率低下。目前,钢铁、有色、电力、化工等8个高耗能行业单位产品能耗比世界先进水平高40%以上,单位建筑面积采暖能耗相当于气候条件相近发达国家的2-3倍。

    规划指标体系四大新特点

    《"十一五"规划纲要(草案)》分十四篇四十八章,全篇定量指标一共有39个,其中最主要的指标有22个指标。"十一五"指标体系表现出以下几个新特点:

    1、经济指标相对减少,更加重视人文的、社会的、环境的指标。"十一五"规划目标共分为经济增长、经济结构、人口资源环境、公共服务人民生活4大类,22个主要指标。其中,反映经济增长的只有2个,反映经济结构的有4个,反映人口、资源、环境的有8个,反映公共服务和人民生活的有8个。在以前计划经济下,我们重视搞工农业产品、投资项目的指标,但是,现在这些指标全都从规划里消失了。在这些具体量化的指标方面,政府规划的只是宏观指标,另外一些重要指标都是提供公共服务和群众生活相关的指标。

    在这个指标体系中,最主要的、最有代表性的是两方面的指标,一个是经济增长速度,"十一五"期间GDP年均要增长7.5%,这是一个反映产出的指标,就是经过5年的努力,综合实力能够达到什么程度,国民经济这块蛋糕能做多大。另一个是能源消耗和减排指标。"十一五"期间单位国内生产总值能源消耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%等目标。这个指标反映了投入方面的情况,就是要衡量经济总量增长了,在资源和环境上付出了多大代价。只有既考虑产出,又考虑投入,才能综合地看出一个国家经济增长的质量和效益。

    2、首次把发展指标分为预期性和约束性两类。所谓预期性指标,就是国家期望的发展目标,主要依靠市场主体的自主行为来实现。政府的主要职责是要创造一个好的宏观环境、制度环境和市场环境,使市场配置资源的基础性作用能够发挥得更好。约束性指标,就是在预期性指标基础上,强化了政府必须履行的职责,是政府必须实现、必须完成的指标。主要有人口资源环境和公共服务等方面8个约束性指标。约束性指标具有法律效力,要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。

    3、采取了正文加专栏的新形式。共设置了18个专栏,这样一方面可以使正文更加简洁明快,另一方面又可以通过专栏凸显实现规划的一些"抓手",使规划更容易落实。对于主要是由市场发挥作用的领域,主要通过财政政策、金融政策、产业政策、区域政策和社会政策等,来建立一种利益导向的机制,引导市场的主体行为。

    4、指标的可评估性明显增强。此次规划目标的确定充分考虑了指标的可统计性、可评估性。有助于解决以往规划难以进行中期评估、难以有效执行等问题。（牛犁）